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地方债压城 土地财政再遭诘问

日期: 2018-11-13 17:14:15 作者: 点击数:  

11月2日,中国人民银行发布了《中国金融稳定报告(2018)》,对2017年以来我国金融体系的稳健性状况进行了全面评估。在“地方政府隐性债务分析”专题中,央行多次以“某省”为例指出地方政府具有实际偿付责任的新型隐性债务发展情况值得关注,一些地方政府违规融资的冲动较为强烈,与此相关的风险不容忽视。

财政部的数据显示,截至2018年9月末,全国地方政府债务余额182592亿元。其中,一般债务108779亿元,专项债务73813亿元;政府债券180027亿元,非政府债券形式存量政府债务2565亿元。

然而,央行所指最大的地方债风险并非来自于浮在水面上的显性债,而是规模更大、藏于水面之下的隐性债务。

与地方政府债务相关的,是土地财政。土地作为地方政府的优良资产,经常被注入到地方融资平台公司变相举债。土地出让金不仅是债务举借的依托,也是债务偿还的最终保障。

同样是财政部的数据,2018年1~9月,国有土地使用权出让收入42298亿元,同比增长32.1%。《中国2017年度财政预算执行报告》显示,对土地财政依赖度高的前五大省份分别为浙江、重庆、江苏、山东、江西,其中浙江达到了113.5%。

接受中国房地产报记者采访的多位业内人士表示,地方政府债务风险问题已成为当前中国经济的主要系统性风险之一。受益于长时间的地价和房价的连环上涨,地方政府融资平台公司用升值后的土地反复向银行等金融机构抵押,抬高了杠杆,一旦出现大规模的地方债违约必将把银行拖下水,引发系统性金融风险。


地方债压城

监管政策围追堵截之下,曾藏于水面之下的隐性地方债被揭开冰山一角。由于规模较大,增长较快,2018年以来中央多次发文规范和加强地方政府债务管理,并三令五申遏制地方政府隐性债务增长。

目前的隐性债务规模究竟有多大?在这份厚达近200页的报告中,央行也并没有给出答案。全国人大财经委员会主任李盛霖指出,从总的情况看,当前地方政府债务在可控范围内,问题比较突出的是隐性债务的风险。一是规模比较大,二是隐性债务集中在市和县两级,三是部分隐性债务对应的资产变现能力不强。

标普全球在2018年的一份报告中预计2017年中国隐性地方政府债务高达40万亿元人民币,相当于中国国内生产总值的60%,这一比例已经触及了国际警戒线。

如果利用Wind口径的城投企业的带息债务作为地方政府隐性债务的主要构成,那2017年的隐性债务规模约为30.1万亿元。到了今年7月底,隐性债务的规模达到了32万亿元。

交通银行金融研究中心高级研究员夏丹认为,甩掉拐杖是长期目标,但地方政府对房地产的依赖不减。以2017年地产投资占GDP比重来看,三亚最高达103.9%,海口47.52%,郑州、西安、贵阳、珠海等地比重近30%。直接地方债务是一方面,从财政部的说法来看有20万亿的隐性债务才是最大的风险,而长期以来地方政府融资最直接、最快速的方式就是土地出让,短期之内找不到其他更有效的替代。

据了解,伴随国家审计署在全国范围内对地方政府债务(尤其是隐性债务)规模进行全面摸底,不少地方已经或正在摸清当地隐性债务规模,并出台化解隐性债务方案。除了通过控制项目规模、处置存量资产、引入社会资本等方式外,更多的地方则是通过政府土地出让金或一般公共预算收入来偿还债务。

众和昆仑(北京)资产管理有限公司董事长柏文喜指出,通常土地出让金收入会占到全国年度总财政收入的30%~40%,少数地区甚至会超过财政收入的一半以上。卖地收入及来自房地产业的各项税费既是地方财政的最大收入来源,也是地方政府主要的偿债来源。因此,适当控制投资与建设规模,进而控制债务规模,应是地方政府化解债务风险可取的方向。


地方债与土地财政互相捆绑

隐性债务的危险性不言自明。

尽管财政部部长肖捷多次指出,按照新预算法规定,发行地方政府债券是地方政府举借债务的唯一合法形式,并将继续采取“开前门”和“堵后门”并举的措施,进一步规范和加强地方政府债务管理。但是许多地方政府依然将卖地视为缓解资金困境的生财之道,在其地方财政收入来源中,80%以上的收入来自于土地出让金,地方债的偿还高度依赖土地出让金。

上海易居房地产研究院统计数据显示,2018 年1~10月,40个典型城市土地出让金累计收入18019亿元。

随着房地产市场的分化调整,大部分地区房地产市场面临较大的运行压力,商品房及土地市场成交情况均不甚理想,但前10个月的土地出让金规模依然超出了历史同期水平。

分城市来看,前10月40城年初累计土地出让金排名前5的城市分别为杭州、上海、重庆、北京和武汉,累计土地出让金总额分别为2276.6、1445.3、1030.4、997.7和852.6亿元。

某银行地产信贷部工作人员称,现在的地方债一般都是省级政府通过债券市场发行,一是置换,二是新增,“借新还旧”是中央允放地方政府这么做的,我们银行也接收地方政府的抵押。从地方债和政府土地财政的角度来看,银行贷款往往以土地为抵押,而融资平台发行城投债融资时,也多以土地为担保。